随着人口老龄化进程的不断加快，我市已经步入老龄化社会，养老事业成为全社会普遍关注的社会问题，养老产业也正在成为现代服务业的一个新兴业态加速发展。为全面了解我市养老服务业的发展现状，进一步探讨如何在做好“夕阳事业”的基础上，将养老服务业打造成为蓬勃发展的“朝阳产业”，我们与市政府研究室等部门对我市养老服务业进行了专题调研，情况如下：

一、我市养老服务业现状

据统计，2013年底我市户籍总人口为350万人，其中60岁以上老年人口为71万人，占总人口数的20.4%，高出全国和全省的5.5和1.9个百分点。同时，我市老龄人口以每年3%以上的速度快速增长，呈现人口老龄化、高龄化和空巢化叠加的发展态势。近年来，市委、市政府高度重视养老事业发展，不断培育发展养老服务业。

1.养老服务政策日趋完善。2013年，市政府出台《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，民政局配套出台了《鞍山市居家养老援助服务政府补贴管理办法》等文件,从土地保障、资金补助、人才培训、税费减免等方面提出一系列优惠扶持政策，进一步扩大扶助的范围和内容，提高扶持标准，扶持政策日趋完善，扶持力度位于全省前列，有效地推动了鞍山养老服务业的较快发展。

2.养老服务体系初步建立。初步确定了政府主导、民政牵头、社会参与、市场运作的养老服务方向，构建了以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为支撑的三位一体具有鞍山特色的社会养老服务体系。目前鞍山城乡各类养老服务机构达到155家，床位16194张，每千名老人拥有床位26张。预计到“十二五”末期，全市养老床位总数将达到2.3万张，实现每千名老年人享有床位35张。社区日间照料服务逐步拓展，已建成含日间照料功能的社区养老服务站125个，占全市社区总数的38.2％，日间照料床位750张。政府以购买服务方式为876名“三无”老人、低保失能老人提供以生活照顾、家政服务为重点的居家养老服务。

３.养老服务模式加速形成。由政府搭建服务平台，与中国电信公司合作开发了能够覆盖全市的居家养老信息化网络服务系统，为“三无”老人、低保失能老人、高龄空巢老人和有需求的老年人无偿或低偿安装“一键通”服务系统，通过“老年人智能手机”搭建了衔接居家和社区养老服务网络，推进了方便、快捷、优质、高效的智能化服务。通过公益岗位人员和加盟服务商为有需求的老年人提供紧急呼叫、生活照料、送货上门、代购代缴、精神慰籍以及GPS定位服务，带动了相关服务业发展。2013年，鞍山与养老服务业相关的主要产业部门年均拉动就业为84439人，其中年均直接拉动就业人数为80444人，年均间接拉动就业人数为3995人。

４.养老服务产品不断增多。养老服务内容从最初的保证基本饮食起居照料逐步向部分适合老年人休闲、娱乐、康复等功能拓展深化。目前,依托占地5平方公里的中国国家商会健康产业基地项目,汤岗子新城开始谋划做大、做强养老产业，将大力发展包括老年人食品、药品、保健品、化妆品、医疗设备、健康运动器械、运动服务在内的健康制造业，与新加坡AEM公司合作建设高标准三级甲等医院和养老院，努力打造辽宁省健康产业示范区。随着各项产业的建成达产，将为老年群体提供健康体检、健康咨询、康复和养生等多样化的健康服务，同时开发和生产满足老年人需求的老年用品。届时，汤岗子新城也将形成完备的养老医疗体系，为我市养老产业提供可持续的发展动力。

二、我市养老服务业存在的问题

1.养老机构发展滞后。一是供需矛盾突出。问卷调查发现，67.5%的老年人选择机构养老。在养老机构的选择上，由于公办养老院费用低，综合服务水平中上，73.5％被调查老年人希望能入住公办养老院。目前两个市级养老机构床位总数仅620张，基础设施、床位总量和服务功能已经远远不能满足日益增长的养老服务需求，其中鞍山市养老院入院排队600余人，按照每年新接纳１０人计算，需要等候６０年时间。其他价位中等、规模服务居中的养老机构基本上也基本处于饱和状态。二是服务功能不全。相当一部分养老机构还仅限于吃住的服务，停留在“养”的阶段，没有实现医疗康复、精神娱乐、临终关怀全方位服务。

2.医疗保障亟需跟进。一是医疗机构与养老机构不挂钩。目前我市大部分养老院没有配套医疗机构或服务，老人生病只能转入专业医院医治,不利于老年人尤其是失能老年人养护。二是医保制度与养老机构不挂钩。部分养老机构配有诊所，限于门诊、常用药品购买等常规治疗，由于不是医疗保险定点单位，医保卡在购药、就诊时不能使用，致使许多老年人不得不舍近求远，到大医院看小病。

3.专业服务人员严重短缺。目前鞍山约有12.8万失能老年人需要不同形式的长期护理，按国家1：4的配置标准，将需要将近3万人的专业服务队伍，存在着专业服务人员短缺严重，专业服务技能严重缺乏的局面，制约了养老服务业的发展。

4.养老相关产业发展缓慢。按照规划，汤岗子新城将在养老健康产业及老年用品开发方面有所发展，但是包括养老地产业、养老保险业、康复护理业、老年旅游业、托管托养服务业、养老陪护家政业、养老金融业在内的“银发产业链”目前在我市尚未形成。

三、先进地区养老服务业发展模式

国内一些先进地区已经注意到发展养老服务业的迫切性和重要性，并进行了有益的尝试，取得了较好的成果。重庆、青岛、成都在养老服务业方面形成了不同的特点。

1.重庆：“医疗机构+养老机构”的医养结合养老模式。重庆作为老年人口比例较高的城市，未雨绸缪，将“医疗机构+养老机构”的医养结合养老模式在全市范围内进行推广，并配套出台相关政策进行扶持。主要形式有如下几种：一是社区养老机构和社区医院相结合。即患病老人进入社区医院治愈后，转入到同一楼的养老院进行后期康复和护理，彻底康复后出院。其中，发生的医疗康复费用纳入医保报销，生活费用自理。二是民办医疗机构内设养老床位。此类医疗机构针对老年人增设了相关科室，开辟若干病房为老年人提供养老服务。若入住老人有医疗需求，可以直接提供医疗服务，勿需转移。三是大型公办养老机构，内含专业医院，为老年人提供就医服务。

2.青岛：“医养康护”相结合的长期医疗护理保险制度。2012年7月，青岛在全国率先建立并实施了“医养康护”相结合的长期医疗护理保险制度。参保人凡因年老、疾病、伤残等导致身体某些功能全部或部分丧失，生活无法自理，需要入住医疗护理机构或居家接受长期医疗照料，相关医疗护理费用按规定由护理保险基金支付。护理保险基金由医保统筹基金和福彩公益金组成，用人单位和个人不再另行缴费。长期医疗护理保险制度实施以来，一些长期以来难以解决的医改难题初步破解，收到了“患者减负担，医保少支付，机构得发展”的共赢效果，得到了广大失能、半失能老人和家庭的普遍欢迎。

3.成都：鼓励社会参与，积极探索养老服务新方式。成都市将民办养老服务机构纳入城乡统筹发展建设总体规划，拨给专门建设用地指标。由民间企业家合股投资2000万元，在闻名世界的成都大熊猫繁育基地旁，修建了占地150亩、床位1000余个的遐龄居怡养中心。“中心”采取公司加农户的方式，让周边农户通过从事护工和入股分红的方式，每家农户每年多增加收入3000元。目前，全市引入民间资金先后建成了27家高、中、低档的老年养老服务机构，床位总数达到5000多张。

上述三城市在养老服务业方面积累的经验,对我市如何发展养老服务业有一定的启示：一是“医养结合”模式适合我市养老服务业发展的实际情况。目前，从我市医保报销来看，看病的人群中老年人占到约七成，特殊病种的报销中，老年人的占比甚至达到95%，可见，老年人养老与医疗是密不可分的。无论是医院还是养老机构，“医养结合”的新型养老模式可谓“对症下药”，实现了医疗服务、护理服务、安养的有机结合。实施“医养结合”，可以实现三赢，即老人可以享受到专业实惠的医疗护理，老年公寓可以提高入住率，医院可以增加病人来源。二是护理保险制度是养老服务业未来发展方向。青岛实行的护理保险制度，一方面高于住院报销标准的长期医疗护理保险政策，使患者负担大大减轻，解决了失能、半失能老人因家庭困难、费用较大而住不起院的问题。另一方面对于优化现有医疗资源配置，促进一二级医院转型发展，引导社会力量举办“医养结合”的养老护理机构发挥了积极作用。三是采取措施鼓励民间资本参与养老服务领域。社会力量进入养老领域，政府可以节约大量硬件投入和服务人员开支，同时也解决了老人入住养老机构难的实际问题。

四、探索我市养老服务业发展路径

借鉴先进地区经验,结合我市实际,发展养老服务业需要政府、市场、社会、家庭和个人共同努力，按照产业化发展方向，市场化运作模式，探索我市养老服务业发展的最佳路径。

1.出台系统化养老服务政策。按照政府主导、政策扶持，社会参与、市场推动的原则，出台政策措施，加大政策支持。一是整合公办养老机构资源。建议对鞍山市养老院和老年公寓通过体制创新，进行资源整合，并实行统一的管理体制和机制。重点提高对低保、三无人群等提供服务的供养型、护理型和临终关怀型养老福利机构的床位数量。二是支持民间资本投资养老产业。根据《辽宁省关于加快推进社会养老服务体系建设意见》要求，通过进一步降低准入门槛、简化审批手续，并在土地保障、规费减免、融资贷款等方面出台一系列优惠政策，引导和鼓励社会力量举办专业化养老机构。鼓励和支持民间资本投资兴办以老年人为对象的生活照料、精神慰藉、家政服务、康复护理、医疗保健、紧急求援等养老服务业。三是健全医疗保险机制。借鉴重庆经验，对于养老机构内设的医疗机构，符合城镇职工（居民）基本医疗保险和新型农村合作医疗定点条件的，可申请纳入定点范围，入住的参保老年人按规定享受相应待遇。借鉴青岛经验，鼓励保险机构介入，将入住养老机构老人的护理费与医保报销接轨，住养老人的医疗费、床位费、护理费可纳入医保报销范围。四是研究制定社区参与养老服务政策。借鉴成都经验，建议民政局等部门出台相关政策，调动社区参与养老服务的积极性。前期可考虑通过与驻地单位、企业、社会专业组织等合作的形式，进行养老社区试点。五是针对汤岗子新城发展健康养老产业，建议研究制定具体的扶持政策。

2.搭建多元化养老服务平台。随着养老需求的多样化，单一的居家养老、社区养老、机构养老已经不能满足需求，需要搭建形式多样、搭配灵活、方便快捷的多元化养老服务平台。一是积极探索“医养结合”养老模式。借鉴重庆经验，建议人社、卫生等部门出台相关政策，调动社保参与养老服务的积极性。通过建立养老机构和医疗机构合作方式，利用现有医疗卫生资源，转型增设老年人护理、康复、临终关怀等服务项目，将养老功能植入医疗机构，既能解决老人尤其是失能和半失能老人在养老院不方便治疗、在医疗机构无法养老的问题，又能通过“以养促医”，给医院带来较好的经济效益。根据我市实际，建议在企业、区属、社区和社会医疗机构中试点运行。建议采取以下方式：鼓励从国有企业分离的医院，将部分空间改建为养老院;要求已建成的养老院，与相应的医院“结对子”;规定新建的养老院配备功能相对独立、设施相对完善的医疗机构。二是大力推广综合性社区养老模式。即把家庭养老和机构养老的最佳结合点集中在社区，让老人住在自己家里，在继续得到家人照顾的同时，由社区的有关服务机构和人士为老人提供上门服务或托老服务。目前我市福康社区基本形成了社区养老模式，建议将经验推广，实现广泛覆盖。三是鼓励“养老地产”开发。引导地产商从护理、医疗、康复、健康管理、文体活动、餐饮服务到日常起居呵护，增加设施设备和精心打造专业管理团队，打造适合老年人居住的养老楼盘。

3.开发多层次养老服务产品。针对不同的养老人群，满足差异化的养老需求，按照订单式、个性化的服务标准，开发不同类型的服务产品。一是针对大众消费人群，提供普惠型养老服务。多数老年人会选择价位适中的公办养老院，但是目前我市公办养老院的基础设施、床位数量和承载能力已经远远不能满足日益增长的养老服务需求。因此，建议政府加大扶持力度，采取市场化运作的方式，完善基础设施，增加公办养老院个数和床位数量。二是针对高端消费人群，提供高品质养老服务。结合中国国际商会汤岗子国际健康产业基地建设，发展高端养老服务机构和养老地产项目，定制高品位养老服务设施，完善软硬件配套，满足高端消费人群养老需求。三是针对特殊消费人群，提供个性化养老服务。有的老年人会选择一个或几个单项的养老服务项目，比如家政服务、餐饮服务、日间托老、医疗养生等服务类别，可以由社会养老服务机构提供特色化菜单服务，需要哪种服务，就提供哪种产品。

4.延伸全方位养老服务链条。坚持产业化发展，就是要保证产业链条的完整性，同时要向上下游的延伸。坚持市场化运作，就需要创新服务产品，提高市场竞争力。一是拓展养老服务内容。积极引导养老服务企业和机构优先满足老年人基本服务需求，鼓励和引导相关行业积极拓展适合老年人特点的文化娱乐、体育健身、休闲旅游、健康服务、精神慰藉、法律服务等服务，加强残障老年人专业化服务。二是开发老年产品用品。围绕老年人的衣、食、住、行、医、娱等需要，积极开发安全有效的康复辅具、食品药品、服装服饰等老年用品用具和服务产品，引导商场、超市、批发市场设立老年用品专区专柜，举办老年用品展览会；开发老年住宅、老年公寓等老年生活设施，提高老年人生活质量；引导和规范商业银行、保险公司、证券公司等金融机构开发适合老年人的理财、信贷、保险等产品。三是培育养老产业集群。建设养老服务产业园区，集中力量研发符合不同群体养老需要的产品。鼓励发展养老服务中小企业，扶持发展龙头企业，提高创新能力，形成一批产业链长、覆盖领域广、经济社会效益显著的产业集群。健全市场规范和行业标准，确保养老服务和产品质量，营造安全、便利、诚信的消费环境。

5.打造专业化养老服务队伍。高品质的服务离不开专业化的人才队伍，养老服务业的发展同样需要管理人才、技术人才和服务人才，通过专业化的人才队伍支撑服务体系的有序运转。一是引导养老服务机构组建行业协会。在业务合作、资源共享和行业培训等方面充分发挥其纽带作用和行业自律功能。二是建立人才引进体系。引进大学应届毕业生充实到养老人才队伍中来，建立更为明确的职业发展规划，为养老队伍注入新鲜血液，提供强大智力支持。三是建立养老服务机构的人力资源管理体系。与人社部门联合组织开展护理人员的系统化专业培训，并加强在岗技能培训，实行市场化薪酬管理制度。四是充分利用职教城职业教育资源，开设老年护理专业，培养专业护理人员。